Melihat Penutupan Tambang dari Berbagai Sudut

Pembahasan mengenai penutupan tambang (mine closure) tidak akan bisa lepas dari kegiatan pertambangan itu sendiri. Semuanya terintegrasi dan berhubungan antara satu dengan yang lainnya. Pelaksanaan penutupan tambang di Indonesia dilakukan oleh badan usaha / koperasi / perseorangan yang telah diberikan Izin Usaha Pertambangan (IUP) / Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) sebagaimana diatur dalam UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

Tulisan ini akan mencoba membahas kegiatan penutupan tambang yang dilihat dari berbagai sudut pandang. Sudut pandang yang akan dibahas, yaitu dari pihak pemerintah, perusahaan dan masyarakat. Harapannya adalah bisa tercipta kesepahaman tentang konsep penutupan tambang secara komprehensif, sehingga mekanisme pembangunan berkelanjutan (sustainable development) di area pasca tambang bisa terwujud.

A. Sudut Pandang Pemerintah

Industri pertambangan adalah industri yang memiliki resiko tinggi (high risk industry). Resiko-resiko tersebut, yaitu:

1. resiko teknologi;
2. resiko geologi / eksplorasi;
3. resiko lingkungan;
4. resiko politik; dan
5. resiko sosial.

Oleh karena itu, untuk meminimalkan resio-resiko tersebut, maka dibutuhkan sistem peraturan dan jaminan dalam pelaksanaannya, mulai dari tahap penyelidikan umum hingga tahap penutupan tambang (mine closure). Di sinilah fungsi peran pemerintah, yakni sebagai regulator. Pembuatan regulasi dilakukan agar tercipta suatu keselarasan alur dari beragamnya kegiatan pertambangan di Indonesia. Fungsi peran pemerintah sebagai regulator diemban oleh Kementrian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM). Jiwa atau ruh hadirnya regulasi di sektor pertambangan ini berasal dari UUD 1945 Pasal 33 Ayat 3.

Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.

Pengejawantahan dari Pasal 33 Ayat 3 di atas dilakukan pemerintah dengan mengesahkan UU No. 37 Prp Tahun 1960 yang merupakan peraturan resmi pertama di sektor pertambangan Indonesia. Namun, dalam keberjalanannya peraturan ini tidak sesuai dengan harapan. Masih terdapat banyak kekurangan. Industri pertambangan yang saat itu sedang lesu tidak terpacu dengan adanya peraturan ini. Kinerja perusahaan pun masih tergolong labil dan produksinya cenderung menurun.

Pada tahun 1967, pemerintah mengeluarkan peraturan baru. Sebuah undang-undang kembali diterbitkan, yakni UU No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan. Peraturan ini bisa dikatakan berhasil untuk meningkatkan performa di sektor pertambangan. Didukung dengan adanya UU No. 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing, pemerintah berhasil menarik para investor asing untuk ikut terlibat dalam industri pertambangan di Indonesia. Tercatat perusahaan-perusahaan asing, seperti Freeport Indonesia, INCO, Newmont, dan Rio Tinto menandatangani kontrak setelah adanya undang-undang ini.

Selama tiga dekade berikutnya, undang-undang di sektor pertambangan masih tetap mengandalkan UU No. 11 Tahun 1967. Pada kurun waktu itu telah disetujui ratusan Kuasa Pertambangan. Sebagai rincian, jumlah kontrak karya yang telah terbit (sampai generasi VII) sebanyak 235 dengan 55 diantaranya berstatus aktif. Sedangkan, PKP2B (Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara) telah mencapai generasi III yang berjumlah 142 dengan 89 diantaranya berstatus aktif.

Namun, harus diakui bahwa peraturan ini juga memiliki kekurangan, yakni terkait kelonggaran dan ketidakdetilannya. Walaupun telah terbit banyak PP (Peraturan Pemerintah) yang berusaha mendetilkannya, sejumlah kalangan menilai bahwa Indonesia membutuhkan peraturan baru di sektor pertambangan.

Pembahasan mengenai penutupan tambang di UU No. 11 Tahun 1967 bisa dikatakan masih minim. Pengaturannya hanya terdapat pada pasal 30.

Apabila selesai melakukan penambangan bahan galian pada suatu tempat pekerjaan, pemegang kuasa pertambangan yang bersangkutan diwajibkan mengembalikan tanah sedemikian rupa, sehingga tidak menimbulkan bahaya penyakit atau bahaya lainnya bagi masyarakat sekitarnya.

Perkembangan pembangunan di Indonesia mengarah kepada desentralisasi kekuasaan. Pada tahun 1999, pemerintah mengesahkan UU No. 22 yang mengatur tentang otonomi daerah. Dengan disahkannya undang-undang ini, maka UU No. 11 Tahun 1967 dinyatakan tidak berlaku lagi karena isinya masih menganut paham sentralisasi. DPR pun segera mulai menggodok lahirnya undang-undang pertambangan yang baru.

Pada awal tahun 2009 yang lalu―sepuluh tahun sejak mulai dibahas oleh DPR―pemerintah akhirnya resmi mengeluarkan peraturan baru di sektor pertambangan, yakni UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Undang-undang ini mengedepankan semangat meningkatkan added value dari mineral dan batubara dengan pelaksanannya yang berwawasan lingkungan demi terciptanya pembangunan yang berkelanjutan.

Pengelolaan mineral dan batubara di Indonesia memiliki beberapa tujuan. Hal ini disebutkan dalam undang-undang yang baru, yaitu:

1. menjamin efektifitas pelaksanaan dan pengendalian kegiatan usaha pertambangan secara berdaya guna, berhasil guna, dan berdaya saing;
2. menjamin manfaat pertambangan mineral dan batubara secara berkelanjutan dan berwawasan lingkungan hidup;
3. menjamin tersedianya mineral dan batubara sebagai bahan baku dan/atau sebagai sumber energi untuk kebutuhan dalam negeri;
4. mendukung dan menumbuhkembangkan kemampuan nasional agar lebih mampu bersaing di tingkat nasional, regional, dan internasional;
5. meningkatkan pendapatan masyarakat lokal, daerah, dan negara, serta menciptakan lapangan kerja untuk  sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat; dan
6. menjamin kepastian hukum dalam penyelenggaraan kegiatan usaha pertambangan mineral dan batubara.

Pemerintah harus memastikan tercapainya tujuan-tujuan di atas. Sungguh merupakan amanah yang berat mengingat ini adalah amanah dari rakyat (UUD 1945 Pasal 33 ayat 3).

B. Sudut Pandang Perusahaan

Strategi penutupan tambang yang akan dilakukan perusahaan setidaknya harus memenuhi 2 (dua) kriteria, yaitu:

1. Menyeluruh (comprehensive)
   Memerhatikan aspek teknis, lingkungan, dan sosial sebagai faktor utama program, serta melibatkan stakeholders.
2. Berkelanjutan (sustainable)
   Manfaat dari program bisa berlangsung secara terus-menerus, walaupun perusahaan sudah pergi dari daerah tersebut.

Stakeholders yang dimaksud di atas adalah pihak-pihak yang ikut terlibat, yaitu perusahaan, pemerintah, masyarakat, dan akademisi. Stakeholders ini kemudian berkumpul dalam suatu forum untuk membahas hendak dijadikan seperti apa lahan bekas tambang di masa depan.

Bagan 1 – Stakeholders dalam kegiatan penutupan tambang

Hasil dari forum ini kemudian didokumentasikan dalam sebuah Rencana Penutupan Tambang (RPT) seperti yang diamanatkan dalam Peraturan Menteri ESDM No. 18 Tahun 2008 tentang Reklamasi dan Penutupan Tambang. Sistematika dari dokumen ini, yaitu:

• Bab I Ketentuan Umum
• Bab II Prinsip-prinsip Lingkungan Hidup
• Bab III Tata Laksana (Rencana Reklamasi dan Rencana Penutupan Tambang)
• Bab IV Penilaian dan Persetujuan
• Bab V Pelaksanan dan Pelaporan (Reklamasi dan Penutupan Tambang)
• Bab VI Jaminan Reklamasi dan Penutupan Tambang
• Bab VII Pengawasan
• Bab VIII Sanksi Administratif
• Bab IX Ketentuan Peralihan
• Bab X Ketentuan Penutup

Dokumen RPT ini wajib dibuat oleh perusahaan dan menjadi prasyarat dikeluarkannya IUP/IUPK Operasi Produksi sebagaimana diatur dalam UU No. 4 Tahun 2009 Pasal 99 Ayat 1.

Setiap pemegang IUP dan IUPK wajib menyerahkan rencana reklamasi dan rencana pascatambang pada saat mengajukan permohonan IUP Operasi Produksi atau IUPK Operasi Produksi.

Dokumen RPT dijadikan sebagai blueprint perusahaan dengan pengawasan pelaksanaannya dilakukan bersama oleh pemerintah dan masyarakat. Apabila terdapat kejanggalan berupa perbedaan dengan plan yang telah disepakati, maka kemudian dilaporkan untuk menjalani proses lebih lanjut.

Salah satu semangat yang terkandung dalam UU No. 4 Tahun 2009 adalah terciptanya pembangunan berkelanjutan (sustainable development). Pembangunan berkelanjutan merupakan suatu kondisi dimana tercipta ke-integrasian antara kegiatan ekonomi yang dilakukan dengan integritas lingkungan, masalah sosial, dan keefektifan dari sistem perusahaan. Selain itu, ada juga definisi yang diajukan oleh Komisi Dunia untuk Lingkungan dan Pembangunan (World Commission on Environment and Development atau yang lebih dikenal sebagai Komisi Burtland).

Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.

Inti dari prinsip pembangunan berkelanjutan adalah meningkatkan kualitas hidup manusia dan mempertahankan peningkatan tersebut secara terus-menerus. Dari pengertian yang dibuat oleh Komisi Burtland, kita bisa membaginya ke dalam 4 (empat) kondisi saat pembangunan berkelanjutan tercipta, yaitu:

1. material dan kebutuhan lainnya untuk kehidupan yang lebih baik harus dipenuhi untuk generasi sekarang;
2. dengan pelaksanaan seseimbang mungkin;
3. serta tetap memerhatikan keterbatasan ekosistem; dan
4. membangun basis yang dapat memberi jaminan bagi generasi mendatang untuk mencukupi kebutuhannya.

Dalam UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, dijelaskan bahwa pertambangan mineral dan/atau batubara dikelola berasaskan:

1. manfaat, keadilan dan keseimbangan;
2. keberpihakan kepada kepentingan bangsa;
3. partisipatif, transparansi dan akuntabilitas; dan
4. berkelanjutan dan berwawasan lingkungan

Penjelasan untuk asas ke-4: yang dimaksud dengan asas berkelanjutan dan berwawasan lingkungan adalah asas yang secara terencana mengintegrasikan dimensi ekonomi, lingkungan dan sosial budaya dalam keseluruhan usaha pertambangan mineral dan batubara untuk mewujudkan kesejahteraan masa kini dan masa mendatang.

Dimensi sosial budaya yang dimaksud di atas adalah masyarakat. Dalam operasionalnya, perusahaan wajib untuk melibatkan masyarakat, sebagaimana diatur dalam UU No. 4 Tahun 2009 Pasal 108. (Catatan: akan dibahas lebih lanjut di sudut pandang masyarakat.)

Ayat (1): “Pemegang IUP dan IUPK wajib menyusun program pengembangan dan pemberdayaan masyarakat.”

Ayat (2): “Penyusunan program dan rencana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dikonsultasikan kepada Pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat.”

Bagan 2 – Aspek-aspek dalam sustainable development

Pada pelaksanaan penutupan tambang, biasanya perusahaan membuat sebuah tim yang terbagi menjadi tiga divisi sesuai dengan aspek-aspek sustaibable development di atas. Divisi lingkungan fokus mengurusi aspek lingkungan, divisi ekonomi mengatur operasional dan pengelolaan asset perusahaan, dan divisi sosial budaya mengurus pegawai dan masyarakat. (Catatan: pembagian ini tidak mutlak, hanya contoh saja.)

Bagan 3 – Contoh pembagian tim mine closure perusahaan

C. Sudut Pandang Masyarakat

Sektor pertambangan dikenal sebagai prime mover roda perekonomian di suatu daerah. Hal ini karena sektor inilah yang menjadi cikal bakal hidup dan berkembangnya perekonomian suatu masyarakat di daerah tambang yang biasanya masih tinggal di hutan belantara. Ketika suatu tambang masuk ke dalam hutan dan beroperasi di sana, sebagian dari masyarakat ikut datang ke daerah tersebut dan membentuk komunitas baru. Mereka bermatapencaharian di sektor pertambangan. Selain itu, kemungkinan yang lain adalah memang sudah ada masyarakat yang bermukim di daerah tambang tersebut. Mereka merupakan suku pribumi yang sudah menempati daerah itu secara turun-temurun. Masyarakat ini―sebisa mungkin―ikut dilibatkan dengan menjadi pekerja tambang.

Keberadaan perusahaan tambang diharapkan membawa hal positif bagi perkembangan daerah tersebut, baik dari sisi ekonomi, pendidikan, maupun kesehatan. Ini merupakan tiga hal fundamental dalam suatu tatanan hidup masyarakat yang mencerminkan tingkat kesejahteraan.

Keberhasilan pembangunan berkelanjutan di suatu daerah tercermin dari kondisi masyarakatnya. Pada kasus penutupan tambang, perusahaan harus memastikan bahwa daerah tersebut tetap mampu menjalankan roda perekonomiannya walupun perusahaan sudah tidak beroperasi. Pemberdayaan masyarakat menjadi kunci penting. Masyarakat harus ikut dilibatkan dalam pengambilan keputusan perusahaan, terutama hal-hal yang menyangkut masyarakat itu ke depan, seperti program CSR dan rencana lahan pasca tambang.

Tahapan penutupan tambang

Secara umum, tahapan penutupan tambang bisa dibagi menjadi tiga. Dalam ketiga tahap itu ada pembagian porsi keterlibatan perusahaan, pemerintah dan masyarakat. Pada tahap I, porsi perusahaan masih sangat dominan dimana pemerintah terlibat dalam pengawasannya.

Gambar 1 – Pembagian peran dalam penutupan tambang tahap 1

Pada tahap II, peran masyarakat semakin meningkat dengan mulai berjalannya program-program yang melibatkan masyarakat. Porsi peran perusahaan semakin berkurang.

Gambar 2 – Pembagian peran dalam penutupan tambang tahap 2

Pada tahap akhir, porsi keterlibatan masyarakat menjadi paling dominan dengan porsi perusahaan yang paling kecil. Proses ini terus berlanjut hingga perusahaan benar-benar lepas dari mekanisme penutupan tambang. Maka, terciptalah daerah baru yang penopang perekonomiannya tidak berasal dari tambang, sehingga harapan terwujudnya pembangunan berkelanjutan bisa tercapai.

Gambar 3 – Pembagian peran dalam penutupan tambang tahap 3

***

Referensi

• Cross, Nigel & Stigson, Björn (2002). Breaking New Ground: The Report of the Mining, Minerals and Sustainable Development Project. Earthscan Publications Ltd. London.
• Eggert, Roderick G. (2001). Mining and Economic Sustainability: National Economies and Local Communities. Mining, Minerals and Sustainable Development (MMSD). October 2001, No. 19.
• Roberto, David, 2010. Potret Sebuah Perusahaan Pertambangan yang Bertanggung Jawab. Materi Presentasi.
• Undang-undang No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan.
• Undang-undang No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.
• Wibowo, Aryo P. (2010). Kebijakan Pertambangan. Materi Kuliah.
• Wibowo, Aryo P. (2009). Ekonomi Mineral. Materi Kuliah.
• Wurwanto, Ignatius, 2010. Konsep Penutupan Tambang Terintegrasi (ITM). Materi Presentasi.